来源：中国社会科学网 2020-11-17 作者：贾玉娇
在推进国家治理体系和治理能力现代化的宏大背景下，社会救助制度作为国家治理体系中保障基本民生的基础性制度安排，走出了一条系统化、科学化、规范化、精准化的发展道路，并在不断满足人民需求与提高国家治理能力的过程中持续发展。它不仅具有历史的延展性，还具有时代的阶段性。当下，中国社会救助制度面临的贫困治理与基本民生保障的时代意涵发生重大变化：2020年底绝对贫困人口的历史存量将完全消解，社会主要矛盾转化背景下贫困的相对意涵突出，智慧治理与服务型政府改革浪潮的叠加，世界经济发展低迷导致经济发展与民生保障问题突出等，给社会救助制度的发展与完善提出诸多新议题和新要求。
在此背景下，《关于改革完善社会救助制度的意见》（以下简称《意见》）的颁布具有重要意义，成为中国社会救助制度发展进程中的又一里程碑。新形势下，社会救助制度发展对贫困人口权益保障和国家贫困治理能力提升形成双向增促，具体表现在以下五个方面。
第一，社会救助制度现实贴合力强化与国家贫困治理体系韧性提高。《意见》指出，“坚持以人民为中心，把维护困难群众基本权益作为社会救助的根本出发点和落脚点，确保困难群众共享改革发展成果”，明确了社会救助制度发展的根本价值立场和基本目标指向。为此，需要破解两方面难题，其一是如何化解宏观制度表达与微观实际差异之间的对立；其二是如何充分分析和解释复杂的贫困现象，完全提取出可形成制度反馈的要素，实现社会救助制度精细化、精准化。为应对上述问题，《意见》增大了社会救助制度弹性，从而不断提高与贫困现实的贴合度。
一方面，针对贫困人口的不同需求，推动社会救助制度精细化、精准化。随着贫困内涵与外延的扩展，贫困人口需求格局开始发生改变，不同需求板块随着贫困与社会救助制度互动发生动态变化。基于此，我们应积极推进形成分类、分档、差异化、动态化的救助机制。《意见》指出，规范完善最低生活保障制度，分档或根据家庭成员人均收入与低保标准的实际差额发放低保金；完善对重度残疾人、重病患者以及老年人、未成年人等特殊困难群体的救助政策，依据困难类型、困难程度实施类别化、差异化救助；健全医疗救助对象动态认定核查机制，将符合条件的救助对象纳入救助范围，做好分类资助参保和直接救助工作；依据困难情况制定临时救助标准，分类分档予以救助；鼓励各地根据城乡居民遇到的困难类型，适时给予相应救助帮扶；积极发展服务类社会救助，形成“物质+服务”的救助方式。
另一方面，针对贫困现象复杂化，推动社会救助制度弹性化。为将复杂贫困现象与社会救助制度之间的潜在问题涵盖纳入社会救助制度体系，应同时强化社会救助法治建设。《意见》对社会救助的制度弹性做出如下两方面的具体说明。其一是对社会救助制度覆盖范围进行弹性化规定。对不符合低保或特困供养条件的低收入家庭和刚性支出较大导致基本生活出现严重困难的家庭，根据实际需要给予相应的医疗、住房、教育、就业等专项社会救助或实施其他必要救助措施；对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病，受传染病疫情等突发公共卫生事件影响或由于其他特殊原因导致基本生活暂时陷入困境的家庭或个人以及临时遇困、生活无着人员，给予急难社会救助；在突发疫情等紧急情况下，确保医疗机构先救治、后收费；对不符合低保条件的低收入家庭中的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的人员，采取必要措施保障其基本生活。其二是对社会救助经办做出弹性化规定。
第二，社会救助水平适度化与贫困人口和国家互洽式发展。通过社会救助制度可以实现贫困人口与国家之间的良性互动，然而，形成何种良性互动，进而实现个人与国家的互洽式发展，需要在一定的社会发展阶段中进行定义。中国现阶段仍处于社会主义初级阶段，这一时期应通过社会救助制度调控贫困人口的存在状态，使其与现阶段的国家建设与发展目标相契合。《意见》指出，坚持尽力而为、量力而行，与经济社会发展水平相适应，既不降低标准，也不吊高胃口。到2035年，实现社会救助事业高质量发展，改革发展成果更多更公平惠及困难群众，民生兜底保障安全网密实牢靠，总体适应基本实现社会主义现代化的宏伟目标。
第三，社会救助制度的实施与多元主体协同共治形成合力。为提高国家贫困治理效率，实现社会救助资源优化整合，释放多元社会主体共治能量，更好地满足人民基本民生保障需求，构建政府主导、社会参与、制度健全、政策衔接、兜底有力的综合救助格局，应尤其注重引入社会力量。其一，充分发挥慈善组织作用。动员引导慈善组织加大社会救助方面支出，同时加强对慈善组织和互联网公开募捐信息平台的监管。其二，引导社会工作专业力量参与社会救助。鼓励社会工作服务机构和社会工作者协助社会救助部门开展家庭经济状况调查评估、建档访视、需求分析等事务，并为救助对象提供心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等服务。其三，促进社会救助领域志愿服务发展。其四，推行政府购买社会救助服务工作。进一步完善政府购买社会救助服务政策措施，鼓励社会力量和市场主体参与社会救助，扩大社会救助服务供给。
第四，社会救助经办关系理顺与贫困人口资源可及能力增强。为增强社会救助上传下达的制度敏感度，压缩社会救助经办链条，增强贫困人口对社会救助资源可及能力，《意见》提出实施基层社会救助能力提升工程，并对社会救助制度的主动发现机制、经办流程、审核审批程序等做出新的规定。其一，进一步明确不同层级行政组织之间的权责边界。强化乡镇（街道）社会救助责任和相关保障条件。有条件的地方可按程序将低保、特困等社会救助审核确认权限下放至乡镇（街道），县级民政部门加强监督指导。村级设立社会救助协理员，困难群众较多的村（社区）建立社会救助服务站（点）。其二，大大压缩贫困群众社会救助申办链条。全面推行“一门受理、协同办理”，加强社会救助信息化，实现救助事项“掌上办”“指尖办”。其三，增强社会救助审核经办弹性。对没有争议的救助申请家庭，可不再进行民主评议。急难型临时救助可实行“小金额先行救助”，事后补充情况说明。必要时启动县级困难群众基本生活保障工作协调机制进行“一事一议”审批。其四，优化审核确认程序。取消可以通过国家或地方政务服务平台查询的相关证明材料，健全社会救助家庭经济状况核对机制。
第五，社会救助制度嵌合性提高与人民生存权保障制度合力强化。国家贫困治理制度效能的释放与提高不仅取决于制度价值立场、完善程度，还受制度体系结构影响。制度嵌合度低、衔接不畅不仅会造成公共资源浪费，降低整体治理效能，还会产生一系列负面效应。为提高新形势下社会救助制度在国家治理体系内的嵌合度，形成人民生存权和发展权制度保障合力，《意见》从社会救助制度体系内部和外部两个维度发力进行完善。其一，就社会救助制度体系内部关系而言，加强了各项制度之间的协同与衔接机制建设。如实现临时救助与其他救助制度、慈善帮扶的衔接，医疗救助与其他社会救助制度的衔接。其二，就社会救助制度外部关系而言，注重与其他相关政策的衔接。如加强医疗救助与其他医疗保障制度衔接，社会救助与乡村振兴战略衔接。
（作者系吉林大学哲学社会学院教授、中国社会保障学会常务理事）
